¿Por qué se decide intervenir militarmente en Libia y no en Costa de Marfil, o en otros países sometidos a regímenes dictatoriales? ¿Qué posibilidades tienen de salir adelante las resoluciones contra los asentamientos israelíes en Palestina, mientras las siga vetando Estados Unidos, como hizo hace poco más de un mes? ¿Llegará a plantearse siquiera alguna resolución de condena sobre la situación de los derechos humanos en China?
La polémica no es nueva, y tampoco será esta, probablemente, la última vez que vuelva a plantearse: ¿Sirve realmente de algo la ONU?
En lo que respecta a su labor humanitaria, la respuesta es que sí. Millones de personas (desplazados, refugiados, niños, víctimas de hambrunas y de conflictos bélicos) dependen diariamente de la labor y de los fondos de Naciones Unidas para sobrevivir. En lo que se refiere a su capacidad política de intervención y de garante de la paz y la democracia, sin embargo, la respuesta es que también sirve, pero sólo a los intereses de los cinco países que, desde hace más de seis décadas, dominan el Consejo de Seguridad mediante el ejercicio del derecho de veto.
Cinco de los llamados países emergentes, Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica (los denominados «BRICS», una palabra inventada por los economistas a partir de sus nombres), parecen estar dispuestos a unir sus esfuerzos para lograr un cambio en el funcionamiento del Consejo de Seguridad. Para ello intentarán aprovechar el hecho de que este año los cinco forman parte de este organismo: Rusia y China como miembros permanentes, y los otros tres, como no permanentes.
Razones de peso no les faltan: Los cinco tienen en común una gran población (Rusia y Brasil por encima de los 140 millones, China e India por encima de los 1.100 millones), un enorme territorio (casi 38.5 millones de km² en total), una gigantesca cantidad de recursos naturales, y un imparable crecimiento económico (tanto en su PIB como en su participación en el comercio internacional, con la excepción de Rusia).
De momento ya han empezado a intentar hacerse oír con una sola voz: Reunidos hace unos días en la ciudad de Sanya, en la isla china de Hainan, todos ellos, salvo Sudáfrica, abogaron por una solución diplomática a la crisis en Libia y criticaron el uso de la fuerza como primera opción.
No es la primera vez, en cualquier caso, que se pide una reforma del Consejo de Seguridad. Ya en en 2005, el entonces denominado Grupo de los Cuatro (Alemania, Brasil, India y Japón) solicitó su ampliación hasta un total de 25 miembros. Conviene recordar que Japón y Alemania están entre los cuatro países que más contribuyen económicamente a los fondos de la ONU, y que Brasil e India son, por su parte, dos de los que más tropas aportan a las misiones de paz.
Entre los países que abogan por una ONU más democrática se encuentra España.
La ONU de los vencedores
A diferencia de otros órganos de la ONU, que sólo pueden realizar recomendaciones a los gobiernos, el Consejo de Seguridad puede tomar decisiones (conocidas como «resoluciones») y, en principio, obligar a los miembros a cumplirlas, de acuerdo a lo estipulado por la Carta de las Naciones Unidas. Su labor, además, no se limita a la adopción de resoluciones en caso de conflicto. De él dependen también, entre otros organismos, los tribunales penales para la ex Yugoslavia y Ruanda, o las Fuerzas de Paz de la ONU.
El actual funcionamiento del Consejo de Seguridad, con cinco miembros permanentes con derecho a veto (EE UU, Gran Bretaña, Francia, China y Rusia), se remonta al final de la Segunda Guerra Mundial, y es un reflejo del status quo internacional surgido del conflicto. La primera sesión se celebró el 17 de enero de 1946 en Londres.
En total, el Consejo está formado por 15 naciones, los cinco miembros permanentes más otros diez temporales. Estos últimos son elegidos cada dos años por la Asamblea General (el conjunto de todos los países de la ONU), como representantes regionales (tres países africanos, dos asiáticos, dos latinoamericanos, dos de Europa occidental u otras regiones -con al menos uno europeo- y uno de Europa del Este, además de un país árabe). La presidencia rota mensualmente de manera alfabética.
Cada miembro tiene un voto, y las decisiones suelen requerir el voto afirmativo de, al menos, nueve miembros, teniendo en cuenta el derecho a veto de los cinco permanentes. Si uno de ellos lo ejerce, la resolución no puede adoptarse.
Doble rasero
El derecho a veto y la condición de irremplazables de que gozan los cinco países que pueden ejercerlo está en el origen de lo que muchos expertos y representantes de las naciones sin capacidad de decidir vienen denunciando desde hace décadas: El Consejo de Seguridad sólo es eficaz cuando se trata de velar por los intereses de sus miembros permanentes, y es incapaz de actuar contra estos.
La «responsabilidad de defender a las poblaciones civiles», reconocida por la Asamblea General de la ONU en 2005, y base de la resolución que ha autorizado el ataque de la coalición internacional a las fuerzas de Gadafi, podría haberse aplicado también, por ejemplo en Costa de Marfil. Pero, como señala en el diario Público Philippe Moreau-Desfarges, especialista en relaciones internacionales, «Costa de Marfil no es Libia, está lejos de Europa».
Sin poner en cuestión la intención real de frenar la sangrienta represión de Gadafi, no hay que olvidar que Europa se enfrentaba a una avalancha de inmigrantes que huían del conflicto, por no hablar de los intereses energéticos de Occidente en el país magrebí.
Y si se trata de actuar contra dictadores que «ponen en peligro» a su propia población, ¿por qué no hacerlo contra Kim Yong-il, en Corea del Norte; Obiang, en Guinea Ecuatorial; Al Bashir, en Sudán; Lukashenko, en Bielorrusia o, con más razón ahora, contra los regímenes autocráticos que están machacando a los manifestantes en los países árabes?
La lista de dictaduras (Chad, Turkmenistán, Irán, Arabia Saudí, Siria, Cuba, la propia China…), cada una en su estilo, sería interminable: Según el último Índice de Democracia anual que elabora la revista The Economist, en el mundo existían en 2010 un total de 55 gobiernos dictatoriales.
No intervención
La resolución sobre Libia salió adelante porque tanto Rusia como China decidieron finalmente abstenerse en lugar de votar en contra. La historia, sin embargo, está llena de resoluciones que han sido rechazadas debido al derecho a veto. Entre las más recientes, la resolución palestina que reafirmaba la ilegalidad de los asentamientos judíos en territorio ocupado y que, pese a contar con un amplio respaldo internacional, se estrelló contra el veto de EE UU el pasado mes de febrero. Se calcula que alrededor de un centenar de resoluciones sobre el conflicto palestino israelí se han quedado en nada o no han llegado a cumplirse.
Al final, las resoluciones en las que se autoriza a intervenir en los asuntos internos de otros países son la excepción. Los intereses de los miembros permanentes han acabado asentando el concepto de no injerencia, a costa del mandato de «mantener la paz y la seguridad» con que fue creado el Consejo de Seguridad. Tal vez porque, mientras que la «responsabilidad de proteger» no es vinculante, la soberanía de los Estados sigue siendo prioritaria y, como señalan los expertos en el mencionado artículo en Público, «aunque se violen los derechos de sus poblaciones, sólo el Consejo de Seguridad puede decidir si la paz está amenazada y tomar medidas para proteger esa paz».
Así, el Consejo de Seguridad no ha hecho nada, de momento, en países como Yemen o Bahréin (ambos aliados de EE UU en el Golfo Pérsico), a pesar de que la represión contra las revueltas populares en ambos casos han dejado ya más de un centenar de muertos.
Tampoco parece probable una resolución, si quiera de condena, contra las violaciones de los derechos humanos en Chechenia, por parte de Rusia; en Tibet, por parte de China, o en los territorios palestinos ocupados, por parte de Israel. Los dos primeros tienen derecho a veto, y el tercero cuenta con el apoyo incondicional de EE UU, aunque se trate de un apoyo más crítico ahora.
El «veto tácito»
El derecho a veto ha sido utilizado en unas 250 ocasiones desde la creación de Naciones Unidas (el número no es exacto porque muchas votaciones se han realizado a puerta cerrada). Los países que más lo han ejercido son la antigua Unión Soviética (en 120 ocasiones) y EE UU (más de 80). El Reino Unido ha emitido su veto al menos 32 veces y Francia, una veintena.
En total, EE UU ha vetado en solitario al menos 58 resoluciones. De ellas, más de 40 eran de condena a Israel. Por su parte, Rusia sólo ha ejercido su veto en tres ocasiones desde el colapso de la URSS en 1991.
En las últimas décadas, no obstante, y especialmente desde el final de la Guerra Fría, el veto se ha ido utilizando cada vez menos. Pero ello se debe a la creciente práctica de no someter a la votación del Consejo las cuestiones susceptibles de ser vetadas (lo que se ha venido en denominar «veto tácito»). Mientras que el uso del veto es público e implica costes políticos para quienes lo ejercen, el «veto tácito» permite, de forma más discreta, retrasar o impedir las decisiones del Consejo en cuestiones de particular interés para un país.
«Una ONU más representativa»
En la declaración final que los mandatarios de los cinco países del grupo BRICS firmaron la semana pasada en China, estos afirmaban que la reforma de Naciones Unidas «es necesaria para que la ONU sea más efectiva, eficiente y representativa, y para que pueda tratar los desafíos globales actuales con mayor éxito».
Por ahora, sin embargo, se trata sólo de palabras. Por un lado, dos de los miembros de este organismo, Rusia y China, tienen privilegios en el Consejo de Seguridad a los que no es fácil que renuncien. El grupo en sí es, pese a sus características comunes, tremendamente heterogéneo y con intereses, tanto económicos como geoestratégicos, muy distintos.
Por otro lado, habría que concretar si estas reformas se refieren al sistema de votación, al número total de miembros, al número de miembros con derecho a veto o al veto en sí.
Por último, cualquier propuesta en este sentido se ha encontrado siempre con el mismo problema evidente: La única forma de modificar el derecho a veto es mediante la decisión de los países que tienen precisamente ese derecho.
Publicado originalmente en 20minutos
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